Il vigente art. 82 della Costituzione dispone testualmente:
Art. 82
Ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse.
A tale scopo nomina fra i propri componenti una Commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi. La Commissione di inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria.
Il disegno di legge costituzionale S 1429, presentato dal Presidente Renzi e dal Ministro Boschi, prevedeva le seguenti modifiche riguardanti l’art. 82, contenute all’art. 16 dedicato alle “Inchieste parlamentari”:
Art. 16.
(Inchieste parlamentari)
1. All’articolo 82, primo comma, della Costituzione, le parole: «Ciascuna Camera» sono sostituite dalle seguenti: «La Camera dei deputati».
Nella relazione al disegno di legge la modifica è stata spiegata nel seguente modo: «Gli articoli 13, 14, 15 e 16 modificano, rispettivamente, gli articoli 78, 79, 80 e 82 della Costituzione, limitando alla sola Camera dei deputati le competenze in materia di deliberazione dello stato di guerra, concessione con legge dell’amnistia e dell’indulto, autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e disposizione di inchieste su materie di pubblico interesse.
Quanto a quest’ultima previsione, va evidenziato che il potere di inchiesta, che comporta l’esercizio dei penetranti poteri dell’autorità giudiziaria, è un potere azionabile in relazione a tutte le materie di pubblico interesse ed è dunque intimamente legato alla rappresentanza nazionale del popolo sovrano.
Ancorché esso costituisca un’espressione della più generale funzione di garanzia costituzionale, appare preferibile che lo stesso sia mantenuto in capo alla sola Camera dei deputati, in ragione della sua natura di organo eletto in via diretta dal popolo – titolare esclusivo della funzione di indirizzo politico e di controllo sul potere esecutivo – e nel presupposto che, in ogni caso, al Senato delle Autonomie è esplicitamente riconosciuta la facoltà di svolgere, oltre che attività di verifica dell’attuazione delle leggi e di valutazione delle politiche pubbliche, anche attività conoscitive per le quali non è posto alcun limite.
Va, comunque, rilevato come tali considerazioni non siano in astratto inconciliabili con l’eventuale mantenimento in capo al Senato delle Autonomie di un potere d’inchiesta limitato agli ambiti di competenza propri delle regioni e dei comuni, sebbene in tal caso si porrebbero problemi non trascurabili d’individuazione di tali ambiti, anche al fine di evitare che l’esercizio del potere non in-terferisca con lo svolgimento dell’indirizzo politico e non incida su materie ad esso strettamente attinenti.»
Il disegno di legge si componeva di 35 articoli che modificavano 44 articoli della Costituzione.
Il testo finale approvato si compone invece di 41 articoli, che hanno modificato 47 articoli della Costituzione: quello dedicato alle inchieste parlamentari è diventato l’articolo 20 ed ha il seguente testo:
Art. 20.
(Inchieste parlamentari)
1. L’articolo 82 della Costituzione è sostituito dal seguente:
«Art. 82. – La Camera dei deputati può disporre inchieste su materie di pubblico interesse. Il Senato della Repubblica può disporre inchieste su materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali.
A tale scopo ciascuna Camera nomina fra i propri componenti una Commissione. Alla Camera dei deputati la Commissione è formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi. La Commissione d’inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria».
Con riferimento all’art. 82 le schede di lettura del testo di legge costituzionale definitivamente approvato (pubblicato sulla G.U. n. 88 del 15 aprile 2016) dedicano un apposito paragrafo all’argomento e riportano le seguenti precisazioni: «L’articolo in esame, modificato in prima lettura al Senato e poi approvato nel medesimo testo nelle successive letture parlamentari, interviene sull’articolo 82 della Costituzione, in tema di istituzione di commissioni di inchiesta.
Dapprima viene modificato il primo comma: viene mantenuta la previsione in base alla quale la Camera dei deputati può disporre di inchieste su materie di pubblico interesse.
Per il Senato della Repubblica viene invece specificato che le inchieste che esso può disporre su materie di pubblico interesse sono quelle “concernenti le autonomie territoriali”.
Il secondo comma del novellato art. 82 della Costituzione dispone quindi che, a tale scopo, ciascuna Camera nomina fra i propri componenti una commissione di inchiesta.
Soltanto per la Camera si stabilisce che la commissione di inchiesta debba essere formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi.
Analogamente a quanto già oggi previsto, le commissioni d’inchiesta procederanno alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria.
Viene quindi definito un più limitato ambito materiale, rispetto alla Costituzione vigente, in cui il Senato può disporre l’attivazione di un simile strumento e, in base nuovo secondo comma dell’articolo 82 della Costituzione, sembrano prefigurarsi diverse modalità di composizione delle commissioni di inchiesta in relazione a ciascun ramo del Parlamento.
Come emerso anche nei lavori parlamentari, andrà approfondita in sede applicativa la definizione dell’oggetto delle inchieste attivabili dal Senato, che la nuova disposizione limita alle “materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali”.
In relazione alla vigente configurazione del potere d’inchiesta parlamentare, si ricorda, infatti, che, ferma restando l’autonomia del Parlamento nella definizione delle materie ritenute “di pubblico interesse”, la dottrina ha evidenziato alcuni limiti a tale potere qualora le inchieste possano risultare lesive della posizione che la Costituzione assegna ad alcuni organi o istituzioni, ivi compresi l’autonomia degli enti locali e il ruolo costituzionale delle Regioni.
Pertanto, l’espressione “concernente le autonomie territoriali” potrebbe essere interpretata come riferimento alla delimitazione territoriale (e non nazionale) delle materie di pubblico interesse.
Il disegno di legge costituzionale del Governo S. 1429 attribuiva invece alla sola Camera il potere di istituire commissioni di inchiesta.
Nella relazione illustrativa si evidenziava infatti che “che il potere di inchiesta, che comporta l’esercizio dei penetranti poteri dell’autorità giudiziaria, è un potere azionabile in relazione a tutte le materie di pubblico interesse ed è dunque intimamente legato alla rappresentanza nazionale del popolo sovrano. Ancorché esso costituisca un’espressione della più generale funzione di garanzia costituzionale, appare preferibile che lo stesso sia mantenuto in capo alla sola Camera dei deputati, in ragione della sua natura di organo eletto in via diretta dal popolo – titolare esclusivo della funzione di indirizzo politico e di controllo sul potere esecutivo – e nel presupposto che in ogni caso al Senato delle Autonomie (ora “della Repubblica”) è esplicitamente riconosciuta la facoltà di svolgere, oltre che attività di verifica dell’attuazione delle leggi e di valutazione delle politiche pubbliche, anche attività conoscitive per le quali non è posto alcun limite”.
Come già evidenziato in relazione al nuovo art. 72 Cost., nel corso dei lavori parlamentari è stato posto in evidenza [Assemblea del Senato, 7 luglio 2015, esame A.S. 1429-B, relatrice sen. Finocchiaro.] come nel testo, in riferimento alle Commissioni in sede deliberante e alle Commissioni d’inchiesta, “si afferma espressamente che la loro composizione, solo alla Camera dei deputati, deve rispecchiare la proporzione dei Gruppi parlamentari, lasciando impregiudicate le possibilità di articolazione interna del Senato.
Il silenzio sul punto rivela un margine di incertezza, perché il modello prescelto è suscettibile di riproporre criteri di composizione politica, seppure mediati dal criterio della rappresentanza territoriale.
Nello stesso tempo, però, questo tipo di composizione potrebbe essere funzionale a fare del Senato una vera camera parlamentare, capace di integrare la rappresentanza in chiave pluralistica”.
Il testo in esame, sotto questo profilo, non prevede, per il Senato, che le commissioni permanenti di cui al quarto comma dell’articolo 72 e quelle di inchiesta ex articolo 82 della Costituzione, in esame, siano composte in modo proporzionale alla rappresentanza di gruppi parlamentari.
La mancata previsione di tale criterio proporzionale sembra rimettere pertanto la composizione delle commissioni del Senato o al livello regolamentare o alle singole proposte di istituzione delle commissioni, senza ulteriori criteri direttivi; non sembra escludersi comunque la possibilità di fare riferimento al criterio di proporzionalità, seppure esplicitato solo per la Camera.
La circostanza che il criterio della rappresentanza proporzionale ai gruppi parlamentari non sia più previsto, per il Senato, nelle ipotesi di cui agli articoli 72, quarto comma, e 82 – cioè in relazione ad ipotesi in cui le commissioni assumono deliberazioni in luogo del plenum – potrebbe indurre a ritenere che la ragione di tale scelta sia quella di consentire alla normativa regolamentare l’adozione di soluzioni che tengano conto delle peculiari caratteristiche – riconducibili alla caratterizzazione di “rappresentanza delle istituzioni territoriali” ed al fatto che solo alla Camera spetta il voto di fiducia al Governo – che contraddistinguono la composizione di tale plenum.
Queste sono desumibili, come detto, dalle previsioni del novellato articolo 55 della Costituzione, che definisce le funzioni della Camera e del Senato, e del nuovo articolo 57 della Costituzione, che disciplina la composizione del Senato, prevedendo che 95 membri siano eletti dai consigli regionali tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori.
Riguardo alla previsione per cui è espressamente prevista solo per la Camera la necessità che le commissioni di inchiesta ex articolo 82 della Costituzione (così come le commissioni in sede legislativa di cui al quarto comma dell’articolo 72, su cui v. scheda art. 12) siano composte in modo proporzionale alla rappresentanza di gruppi parlamentari si rinvia inoltre a quanto evidenziato in sede di commento sugli artt. 64 e 72.
In sede di attuazione della nuova formulazione dell’articolo 82 della Costituzione andranno altresì definiti diversi aspetti, incluso se e in quale misura e con che limiti, nel nuovo sistema di bicameralismo differenziato potranno trovare spazio organi bicamerali.»
LE RAGIONI DEL SÌ
Dal sito Basta un Sì
Articolo 82: il Senato può fare inchieste sulle autonomie locali
Il disposto dell’articolo 82 disciplina le modalità attraverso le quali possono essere costituite Commissioni d’inchiesta o, in generale, disposte inchieste.
La competenza generale, prima condivisa da entrambi i rami del Parlamento, viene ora attribuita esclusivamente alla Camera dei deputati, la quale potrà, in via esclusiva, “disporre inchieste su materie di pubblico interesse.”
La particolarità introdotta dalla riforma, coerente con l’obiettivo di distinguere puntualmente le competenza delle due Camere, sta nel fatto che mentre la Camera viene considerata depositaria di una competenza generale di inchiesta, il Senato della Repubblica potrà disporre inchieste solamente “su materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali”.
Se il Senato deve rappresentare gli Enti territoriali a livello nazionale è logico che venga attribuito a questo la facoltà di disporre inchieste per le sole materie “concernenti le autonomie territoriali”, in modo che il collegamento profondo tra Senato e territori possa esprimersi non solamente dal punto di vista istituzionale, ma anche sociale.
Il secondo comma dell’articolo 82 è innovato marginalmente, nel senso che risulta destinatario di modifiche direttamente conseguenti a quelle apportate al primo comma. La presente disposizione prevede, difatti, le modalità attraverso le quali disporre inchieste.
Nello specifico, ai sensi del secondo comma dell’articolo 82, si dispone che “a tale scopo – quello di disporre inchieste – ciascuna Camera nomina fra i propri componenti una Commissione. Alla Camera dei deputati – precedentemente entrambe le Camere – la Commissione è formata in modo da rispecchia la proporzione dei vari gruppi.”
Conclude l’ultimo comma dell’articolo 82 attribuendo alle Commissioni d’inchiesta “gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria”.
L’istituto della Commissione d’inchiesta costituisce uno strumento particolarmente rilevante per fare luce su fatti poco chiari, che interessano l’opinione pubblica e hanno una rilevanza sociale preponderante.
Il fatto che la riforma non modifichi strutturalmente, ma solo marginalmente, il disposto dell’articolo 82 costituisce un esempio, paradigmatico, di mantenimento del sistema di pesi e contrappesi, che la stessa riforma non si propone minimamente di modificare.
LE RAGIONI DEL NO
Walter Tocci, senatore PD, si è espresso al riguardo nel seguente modo.
«Potestas sine auctoritas in Senato
È un bicameralismo abbondante, frammentario e conflittuale.
Il Senato mantiene, seppure in modo contorto e controverso, molti poteri, ma perde l’autorevolezza, diventando il dopolavoro del ceto politico regionale, senza l’indirizzo politico né il simbolo di un’antica istituzione.
Bisogna riconoscere che il primo testo del governo mostrava una certa coerenza cambiando anche il nome in Assemblea delle autonomie.
Poi è stato reinserito il nome Senato più per la nostalgia che per il rango.
All’opposto del suo riferimento storico, infatti, è un’Assemblea dotata di potestas ma povera di auctoritas.
In tali dosi la prima tende a superare i limiti e la seconda non basta a irrobustire la responsabilità.
Il risultato sarà una conflittualità sulle attribuzioni delle leggi, affidata ai Presidenti delle Camere senza soluzione in caso di disaccordo.
Il contenzioso verrà alimentato da una pessima scrittura del testo.
In certe parti assomiglia a un regolamento di condominio, è come uno scarabocchio sullo stile sobrio della Carta.
Ora perfino gli autori dicono che si poteva fare meglio.
Quale demone ha impedito di scrivere un testo in buon italiano?»
Alessandro Pace, Professore emerito di diritto costituzionale – Università La Sapienza di Roma, Presidente del Comitato per il No nel referendum sulla legge Renzi-Boschi si è espresso al riguardo nel modo seguente.
«Quanto alle inchieste parlamentari, il “nuovo” art. 82, mentre con riferimento alle inchieste della Camera ribadisce, mutatis mutandis, l’enunciato tuttora vigente, invece, con riferimento alle inchieste senatoriali, prevede che il Senato possa « disporre inchieste (soltanto) su materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali ».
Il che, a ben vedere, contraddice il principio del diritto parlamentare, non solo italiano, secondo il quale il potere d’inchiesta parlamentare è strumentale a tutte le competenze materiali dell’assemblea (A. Pace, 1973).
E poiché, come sottolineato in precedenza (supra § 6.2), il Senato è organo dello Stato-persona e non degli enti territoriali, a maggior ragione è irrazionale la limitazione del potere d’inchiesta del
Senato alle sole materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali.
Rimane comunque grave la reiezione degli emendamenti dei senatori Casson, Chiti e Morra con i quali si era proposto di attribuire a un quarto dei componenti della Camera dei deputati il potere istitutivo delle commissioni parlamentari d’inchiesta, che sarebbero state presiedute da un deputato della minoranza.»
Un ultima considerazione – Se 74 componenti del futuro Senato saranno scelti tra i membri dei Consigli regionali ed andranno a far parte di un ramo del Parlamento che ha il potere di disporre inchieste sulle autonomie locali, ivi comprese quindi anche le Regioni, allora della Commissione apposita così come dei membri del Senato non dovrebbero far parte quei consiglieri delle medesima Regione sotto inchiesta, per evitare che ci sia un accavallamento illecito tra “controllore” e “controllato”.
Dott. Arch. Rodolfo Bosi
